“十四五”规划为何万众瞩目？中国五年规划的奥妙何在？
2020年10月28日 18:56:40来源：澎湃新闻
10月26日，党的十九届五中全会召开，审议第十四个国民经济和社会发展五年规划，并制定中国2035年远景目标。即将过去的“十三五”规划实施的五年，中国在经济社会发展的各个方面都取得了世界瞩目的成绩。同以往的五年发展规划相比，“十四五”规划在编制的时点、方式、内容等方面都有着鲜明的特色，使国内外都对其充满期待。
中国五年发展规划的独特魅力
世界上许多国家都有制定未来发展战略、计划或规划的做法，但是中国的五年发展规划却有鲜明的中国特色。中国独特的五年发展规划，使中国的长远远景和近期目标相结合，使国家战略与部门战术相匹配，使全国方针和地方发展相统一，体现出强有力的前瞻性、引领性和约束力。尽管很多西方发达国家和一些发展中国家的执政政府都会制定各种各样的国家战略或计划，但是它们却同中国的五年发展规划有本质区别。
首先，这些国家战略或规划往往是政党和政客为了谋求执政机会和巩固执政地位而制定的，这使战略或规划充满政治投机色彩。这些政党往往会用辞藻华丽、令人激动的政治口号来取悦选民，做出的政治承诺也常常不着边际或难以兑现。这些过分夸大的战略或规划，使选民每每在大选前心潮澎湃地为这些政治承诺所迷惑，而在政党执政后又不得不为其落空而大失所望。相对来说，中国的五年发展规划既是对国家未来的憧憬和期许，更是对执政党自身的要求和约束，因此能够通过强有力的感知力和约束力来推进其顺利实施。五年发展规划会形成一个完整的闭环，不仅要编制，而且要落实，并会有督查和评价，使之一环扣一环地持续推进。
其次，这些战略或规划缺乏行之有效的具体政策措施，没有保障具体政策执行到位的体制机制，往往使战略成为空话、使规划成为鬼话，难以真正落到实处，并让民众有获得感。由于国家战略或规划没有具体实施的投资项目和管理机制，它们往往被束之高阁，而无法真正贯穿始终。加之一些国家的执政党是联盟性质的，国家战略主张无法取得联盟成员的共识，也使战略执行大打折扣。在《目标治国》一书中，笔者指出中国政府采取了五年发展规划和年度目标责任制相结合的“目标治国”策略，将长远规划细化到年度目标，把全国战略落实到各个部门和地区，使五年发展规划得以按部就班地一一执行和兑现。
再次，走马灯一样的频繁政治轮替，使执政党疲于奔命地为下一次大选不断“画饼”，而没有精力去切实执行政府做出的政治承诺。多数国家都逃不出四年或三年的政治经济周期，国家战略也每每跟随政治轮替而过山车一般大幅震荡。这使政府无法心无旁骛地聚焦国家战略或规划的具体执行，而不得不时刻为下一次大选准备新的战略或规划。在党的全面领导下，中国的五年发展规划可以对标中华民族伟大复兴，在长远愿景的感召和指引下一以贯之地不断实现各个发展阶段的目标。以经济发展为例，世界上很多国家的政府都会制定经济增长目标，但是只有中国等少数国家的目标管理的确对经济增长有显著预测作用。
最后，一些国家的发展战略或规划往往没有实质性的跟进和落实，尽管会在甫一推出时会受到人们的关注，但是很快因为后继无力而无人问津。中国的五年发展规划背后会跟进全国的战略投资和政策实施，因此往往成为政府决策、企业投资、个人选择的重要参考。为了实施五年发展规划，各级政府都会围绕战略发展目标而真金白银地加大投资。因此，五年发展规划是产业发展和企业创业的风向标，企业家和投资者都会倍加关注。对于就业人员而言，五年发展规划也框定了未来就业潜力巨大的重点领域，是就业择业的可信参考。
十四五规划编制的关键特征
尽管十四五规划尚未公布，但是从其编制过程来看，我们就可以一窥其端倪。从十四五规划的编制过程来看，如下特征值得关注，也预示着十四五规划对未来很长一段时间中国经济社会发展的重要指导意义。
首先，十四五规划真正体现了以人民为中心的编制原则，动员广大人民群众广泛参与到规划编制的建言献策中，将民之所想和民之所愿融入到规划之中。国家针对十四五规划编制工作专门组织了网上意见征求活动，而这是首次通过互联网就五年发展规划编制向全社会征求意见和建议。人民网启动“我为家乡‘十四五’规划编制献一策”活动，通过《领导留言板》平台征求网民意见，为规划编制提供了大量鲜活案例和富有价值的建议。这使十四五规划的顶层设计可以“接地气”，并使五年规划能够“顶天立地”地前瞻未来经济社会发展的宏图伟业。
其次，十四五规划同以往历次规划编制一样，积极发挥专家作用，通过专家参与来集思广益。中央政治局专门召开会议，邀请经济社会发展领域的相关专家座谈，听取他们对十四五规划的意见和建议。来自各个领域的专家参与，使十四五规划能够站在前沿和制高点上明确和把握问题，并使规划的目标和内容充满未来感。
值得注意的是，此次规划编制还吸收一些有代表性的典型企业参与。据笔者了解，在互联网、住房等领域的知名民营企业都参与到十四五规划编制的前期研究中。过去由于担心企业会在规划编制中体现企业利益，因此规划编制很少会邀请企业参与。但是，随着越来越多的企业成为各个新兴领域的独角兽，倾听他们来自科技创新和新兴业态最前沿的声音，为规划编制提供了更加具有前瞻性和实操性的意见。
再次，十四五规划编制体现出较强的数据驱动色彩，大数据在补充统计数据方面发挥了更大的作用。五年发展规划需要制定一揽子的经济社会发展目标，许多都需要量化指标来考核。过去五年发展规划的编制都是以统计数据为依据，但是随着大数据时代的来临，数据驱动的五年发展规划也呼之欲出。相对于官方统计数据而言，来自企业的大数据具有海量、实时、多样异构、细颗粒度等特征，使其能够更好地用于评估十三五规划的实施情况，并为十四五规划的编制提供更加精准的预测。
最后，十四五规划的编制恰逢新冠肺炎疫情全球大流行之际，人类社会面临百年未有之大布局。新冠肺炎是一场危机，但是它同样是危中有机，而十四五规划恰恰提供了转危为机的绝佳契机。因此，十四五规划具有很强的未来导向，需要面向更加长远的未来，而不仅仅是为了应对疫情冲击，也不仅仅是着眼于未来五年。十四五是中国实现2035年远景目标的重要阶段，十四五规划也具有至关重要的承上启下作用。
上述分析表明，我们有理由相信十四五规划会更加凸显前沿、更加贴近民意、更加注重实效，并成为今后很长一段时期中国经济社会发展的重要参照系和指针。因此，认真学习和贯彻落实十四五规划，将是中国各级政府、企业、社会组织乃至每一个人都应该关注和重视的问题。
（作者马亮为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）
